来源：《求是》2022/04 作者：中共水利部党组

黄河是中华民族的母亲河。习近平总书记一直十分关心黄河流域生态保护和高质量发展，亲自擘画、亲自部署、亲自推动黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略。2019年9月18日，总书记在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话。2021年10月22日，总书记在山东济南主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话。总书记的重要讲话，科学、系统、深刻阐述了黄河流域生态保护和高质量发展的战略方向、重大问题和关键任务，为深入推动黄河流域生态保护和高质量发展提供了根本遵循和科学指南。

一、牢记“国之大者”，切实增强担好黄河流域保护治理重任的政治责任感

黄河发源于青藏高原，流经9个省区，全长5464公里，是我国第二大河。千百年来，奔腾不息的黄河同长江一起，哺育着中华民族，孕育了中华文明。在我国5000多年文明史上，黄河流域有3000多年是全国政治、经济、文化中心，是中华民族坚定文化自信的重要根基。

党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察黄河，足迹遍布上中下游九省区，多次就黄河保护治理工作作出重要指示批示。总书记强调，黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位；保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计；扎实推进黄河大保护，确保黄河安澜，是治国理政的大事。

从战略全局看，习近平总书记指出，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。黄河流域是我国生态安全的重要屏障、高质量发展的重要实验区、中华文化保护传承弘扬的重要承载区，在我国社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。黄河流域是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道，拥有三江源、祁连山等多个国家公园和国家重点生态功能区。黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是农产品主产区，粮食和肉类产量占全国三分之一左右，流域煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富，煤炭储量占全国一半以上，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地。黄河流域孕育了河湟文化、河洛文化、关中文化、齐鲁文化等，分布有郑州、西安、洛阳、开封等古都，文化底蕴丰厚。要立足中华民族伟大复兴战略全局、着眼中华民族永续发展，深刻认识黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位，切实增强政治责任感和历史使命感，再接再厉，接续奋斗，为深入推动黄河流域生态保护和高质量发展贡献水利力量。

图为2020年9月11日，游人在陕西省宜川县黄河壶口瀑布景区参观拍照。　新华社记者 邵瑞/摄

从根本宗旨看，习近平总书记指出，共产党是干什么的？是为人民服务的，为中华民族谋复兴的，所以我们要不断看有哪些事要办好、哪些事必须加快步伐办好，治理好黄河就是其中的一件大事；从某种意义上讲，中华民族治理黄河的历史也是一部治国史。“黄河宁，天下平”，这是千百年来沿岸人民对黄河安澜的长久期盼。黄河流域是多民族聚居地区，解决好流域人民群众关心的防洪安全、饮水安全、生态安全等问题，对维护社会稳定、促进民族团结具有重要意义。从“让黄河成为造福人民的幸福河”到“为黄河永远造福中华民族而不懈奋斗”，总书记在两次座谈会上发出的伟大号召，出发点和落脚点都是为人民谋幸福，充分彰显了亲民、爱民、忧民、为民的领袖情怀。要坚持以人民为中心的发展思想，深刻认识推动黄河流域生态保护和高质量发展是满足流域人民对美好生活向往的必然要求，用心用情用力解决好流域人民急难愁盼的“水问题”，持续提升流域人民群众的幸福感、获得感、安全感。

从江河战略看，习近平总书记指出，继长江经济带发展战略之后，我们提出黄河流域生态保护和高质量发展战略，国家的“江河战略”就确立起来了。黄河、长江都是中华民族的母亲河，总书记一直很重视、一直在思考保护治理母亲河的重大问题。总书记站在战略和全局的高度，深刻洞察我国国情水情，深刻分析经济社会发展大势，确立国家江河战略，不仅对黄河、长江保护治理作出了全面系统部署，也明确了新时代江河保护治理的方针、原则、方法、路径，科学回答了如何处理好人口经济与资源环境的均衡关系、山水林田湖草沙生命共同体的耦合关系、流域与区域的统筹关系、水资源与生产力布局的适配关系等一系列重大理论与实践问题。黄河是一条举世闻名的复杂难治的河流。推动黄河流域生态保护和高质量发展对于大江大河治理具有重要标杆意义。要深刻领悟总书记念兹在兹、一以贯之的江河情怀，着力提升黄河流域水旱灾害防御能力、水资源集约节约利用能力、水资源优化配置能力、水生态保护治理能力，切实做好母亲河保护治理这篇大文章。

二、聚焦“洪水风险”这个最大威胁，加快构建抵御水旱灾害防线

习近平总书记强调，要统筹发展和安全两件大事，提高风险防范和应对能力。要高度重视全球气候变化的复杂深刻影响，从安全角度积极应对，全面提高灾害防控水平，守护人民生命安全。要加快构建抵御自然灾害防线。

黄河的特点是水少沙多、水沙关系不协调，以善淤善决善徙而闻名。历史上黄河三年两决口、百年一改道，水旱灾害频发，给沿岸百姓带来深重灾难。据统计，从先秦到新中国成立前的2500多年间，黄河下游共决溢1500多次，改道26次，北达天津，南抵江淮。中华民族始终在同黄河水旱灾害作斗争，但是黄河屡治屡决的局面始终没有根本改观。新中国成立后，党和国家把治理开发黄河列入重要议事日程。在党中央坚强领导下，沿黄军民和黄河建设者开展了大规模的黄河治理保护工作，流域防洪减灾体系基本建成，龙羊峡、刘家峡、小浪底等大型水利工程、持续建设的堤防工程、河势控导工程等充分发挥作用，保障了伏秋大汛岁岁安澜。

党中央把黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略以来，我们紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，完善水沙调控体系，优化实施调水调沙，黄河下游主河槽最小过流能力由4300立方米每秒提升到5000立方米每秒。黄河干流堤防全面达标，加快建设东庄等一批防洪水库。指导豫鲁两省有序实施滩区居民迁建规划，目前已基本解决近90万群众的防洪安全问题。特别是2021年，面对黄河历史罕见秋汛，科学精细调度水工程，强化预报预警预演预案措施，坚决实现了“不伤亡、不漫滩、不跑坝”的防御目标，有力保障了人民群众生命财产安全。

但也要看到，黄河水沙关系不协调的特性并未根本改变，流域防洪工程体系尚不健全，下游防洪短板突出，洪水预见期短、威胁大；游荡性河势和“地上悬河”形势严峻，洪水风险依然是黄河流域的最大威胁。必须立足防大汛、抗大灾的使命要求，迅速查漏补缺，构筑保障沿黄人民群众生命财产安全的稳固防线。

补好水旱灾害预警监测短板。强化对水文、气象等动态监测和科学分析，按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，全面推进算据、算法、算力建设，加快构建具有预报、预警、预演、预案功能的数字孪生黄河，强化物理黄河与数字孪生黄河之间的动态实时信息交互和深度融合，实现从被动应对向主动防控转变。

补好洪水灾害防御基础设施短板。健全“上拦下排、两岸分滞”防洪工程格局，加快完善流域防洪工程体系和水沙调控体系。抓好病险水库除险加固，增强径流调节和洪水泥沙控制能力。优化沿黄蓄滞洪区建设布局，规范蓄滞洪区各类开发建设活动，提升分滞能力。加强城市防洪排涝体系建设，严格保护城市生态空间、泄洪通道等“韧性”空间。加强山洪灾害防治和中小河流防洪体系建设，联防联控突发性暴雨洪水，保障人民群众生命财产安全。

三、针对“水资源短缺”这个最大矛盾，着力提升水资源集约节约利用水平

习近平总书记指出，要高度重视水安全风险，大力推动全社会节约用水。黄河水资源量就这么多，搞生态建设要用水，发展经济、吃饭过日子也离不开水，不能把水当作无限供给的资源。要坚决落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路。

黄河水少沙多、水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结所在。调水调沙是在现代化技术条件下，利用干支流水库对进入下游的水沙过程进行调控，塑造相对协调的水沙关系，减少水库河道淤积。图为2021年小浪底水利枢纽工程实施黄河汛前调水调沙。　水利部黄河水利委员会供图

黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%，却承担了全国12%的人口、17%的耕地、50多个大中城市的供水任务。1972年至1999年，由于流域来水减少而用水增多，黄河有22年出现河干断流，给沿岸经济社会发展和生态系统带来严重影响。通过实施一系列治理措施，流域用水增长过快局面得到有效控制，入渤海水量年均增加约10%，特别是实施黄河水量统一调度后，黄河已实现连续22年不断流，为世界江河保护治理提供了“中国范例”。

党中央把黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略以来，我们坚决落实把水资源作为最大的刚性约束要求，实施深度节水控水行动，对流域13个地表水超载地市、62个地下水超载县暂停新增取水许可。强化黄河水资源统一调度，加强取用水动态监管，黄河流域取用水行为进一步规范。研究完善节水考核指标体系，沿黄已有7个省区将节水纳入地方政府绩效或经济社会发展综合考核评价体系，448个县级行政区达到节水型社会标准。据统计，2020年黄河流域万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、亩均灌溉用水量分别较2019年下降3.4%、9.3%和8.8%。

但也要看到，黄河流域资源性缺水的特性并未根本改变，流域水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线。近年来，天然径流量呈减少趋势，且水资源配置体系仍不完善，遇特枯水年保障黄河不断流的压力巨大。必须立足水资源短缺这个流域最大矛盾，把“四水四定”原则贯穿到水资源管理全过程。

精打细算用好水资源。全面深入实施国家节水行动，打好深度节水控水攻坚战，以节约用水扩大发展空间。强化用水总量和强度双控，健全省、市、县三级行政区用水总量和强度管控指标体系，建立健全全过程用水监管体制机制。充分发挥用水定额的刚性约束和导向作用，大力推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，挖掘水资源利用的全过程节水潜力。持续加强节水技术研究、转化、推广，强化节水宣传教育，推动全社会共同节水护水。

从严从细管好水资源。实施水资源刚性约束制度，严守水资源开发利用上限，强化规划和建设项目水资源论证，规范取水许可管理，坚决抑制不合理用水需求。健全水资源监测体系，实现干支流规模以上取水口动态监管。严格地下水保护，加快地下水超采治理。进一步推动将节水作为约束性指标纳入当地党政领导班子和领导干部政绩考核范围。科学推进工程规划建设，全面增强黄河流域水资源统筹调配能力和供水保障能力。

完善“两手发力”机制。创新用水权交易措施，推动建立完善用水权市场化交易平台和相关制度，引导推进区域用水权交易、取水权交易、灌溉用水户用水权交易。用好财税杠杆，落实水资源税（费）差别化征收政策，促进水资源节约利用。发挥水价机制作用，深入推进农业水价综合改革，严格执行非居民用水超定额累进加价制度，适度提高引黄供水城市水价标准，倒逼提升节水效果。

四、把握“生态脆弱”这个最大问题，大力推动流域生态环境保护治理

习近平总书记强调，黄河是我们的母亲河，保护是前提，要有始有终、锲而不舍抓好黄河生态保护工作。要坚持正确政绩观，准确把握保护和发展关系。把大保护作为关键任务，通过打好环境问题整治、深度节水控水、生态保护修复攻坚战，明显改善流域生态面貌。

黄河一直“体弱多病”，生态本底差，资源环境承载能力弱。上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能降低；中游水土流失严重，汾河等支流污染问题突出；下游生态流量偏低、一些地方河口湿地萎缩。

党中央把黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略以来，我们严格全河水量统一管理和调度，黄河干流和6条重要跨省支流15个控制断面生态流量全部达标。推进水土流失综合治理，水土流失呈现面积强度“双下降”、水蚀风蚀“双减少”态势。持续做好乌梁素海等重点湖泊应急生态补水，累计向黄河三角洲补水4.58亿立方米，河口湿地面积增加1600多公顷，黄河三角洲生态系统稳定向好。充分发挥河湖长制作用，清理整治河湖乱占、乱采、乱堆、乱建“四乱”问题6.38万个，河湖面貌明显改善。

但也要看到，黄河流域生态保护的成果尚不巩固、任务仍十分艰巨，生态环境脆弱仍然是黄河流域最大问题。必须进一步增强贯彻生态优先、绿色发展理念的自觉性和坚定性，尊重规律，从维护天然生态系统完整性出发，分区分类推进水生态环境保护修复，坚决守住生态保护红线，维护黄河健康生命。

在上游，加强水源涵养。加大对扎陵湖、鄂陵湖、约古宗列曲、玛多河湖泊群等河湖保护力度，加强黄河源区封育保护，提升水源涵养能力，筑牢“中华水塔”。加大水蚀风蚀交错、农牧交错地带生态修复力度，实施封禁治理，改善生态环境。

黄河三角洲是我国暖温带最完整的湿地生态系统。为解决河道萎缩、海岸线蚀退、生物物种减少等问题，水利部门多年来坚持向河口三角洲生态补水，持续推进生态系统自然修复。图为山东黄河三角洲国家级自然保护区景色。　新华社记者 郭绪雷/摄

在中上游，加强水土保持。大力推进小流域综合治理和水土保持重点工程建设。以多沙粗沙区为重点，建设高标准淤地坝；以窟野河、无定河等粗泥沙集中来源区为重点，实施粗泥沙拦沙工程，有效减少黄河下游粗泥沙淤积；以陇东董志塬、晋西太德塬、陕北洛川塬、关中渭北台塬等塬区为重点，实施黄土高原固沟保塬项目；以黄土丘陵沟壑区、黄土高塬沟壑区为重点，建设高标准旱作梯田。打造一批生态清洁小流域。

在下游，加强生态治理。以稳定下游河势、规范黄河流路、保证滩区行洪能力为前提，建设黄河下游绿色生态走廊。加强黄河水量统一调度，保障河道基本生态流量和入海水量。推进滩区生态综合整治，因滩施策、综合治理下游滩区。加强滩区水生态空间管控，发挥滞洪沉沙功能，筑牢下游滩区生态屏障。加强河口三角洲生态保护，保障河口湿地生态流量，扩大自然湿地面积，改善入海口生态环境。

在全流域，提升生态廊道功能。依法划定河湖涉水空间范围，加强河湖水域岸线保护和管控。充分发挥河湖长制作用，深入推进清理整治河湖“四乱”问题常态化规范化。加强执法监督，加大对损害河湖健康躯体行为的处罚力度。强化全河生态调度和管理，通过实施“还水于河”等措施，全面提升干支流生态功能。保护河道自然岸线和湿地生态系统，打造沿黄生态廊道。

习近平总书记强调，“十四五”是推动黄河流域生态保护和高质量发展的关键时期，要抓好重大任务贯彻落实，力争尽快见到新气象。我们要牢固树立大局意识，坚定信心、主动作为，强化流域治理管理，强化法治效能，强化责任担当，坚定不移深入推动黄河流域生态保护和高质量发展。